依法行政范式转换计划帝国迈向法治国家
内容提要：在我国，“依法行政”虽然是一个流行话语，但是尚未形成统一的法律思维方式。透过社会学视角，认为，中国行政权是在“计划帝国”和“法治国家”两个操作系统之下运行的，它们相互迥异的历史和特征决定了依法行政的不同范式。计划帝国之下，行政即法。法治国家之下，“行政在法”，行政与法律分离，行政权受到人民代表大会的制定法、抽象的人权法以及人民法院的司法审查、行政程序的控制和约束。关键词：范式依法行政计划帝国法治国家引言当下，“依法行政”日益变成一个流行话语，[1]它表征了多重主体的不同价值维度。反观现实就会发现：多重主体话语的视角迥异，并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体，即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用，迫使有良知的法学家们不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景，不得不追问行政与法治、宪政的关系，不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则，脱离宪政和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。“范式”是人们认知客观世界的一套信念模式和框架，它是观察问题、解决问题的一种“理想类型”。一种范式与其说是精心设计出来的，不如说是不断演化而来的。所以，范式的选择必须内含力量。一种范式的形成至少有如下要素：首先，从语言的角度看，构成认知范式的话语从流行话语转换成强势话语进而形成不需要证实或证伪的信仰。其次，从自治体（个人和非公共权力团体）的角度看，人们的行为以之为参照系，进而人们以之为行为规则，且在遵守上具有不可质疑的标准化性。再次，从政府的角度看，范式已经演变成判断问题、解决问题的价值尺度，且政府愿意或者不由自主地推广该种范式所形成的调整社会关系的理念和方式。最后，从性质上看，范式的功能是多样化的。它既是未来价值的原点，又是社会关系的模型以及事物运动的时空坐标点。透视历史，中国行政权是在“计划帝国”和“法治国家”这两个“操作系统”之下运转的，它们所负载的相互不能兼容的“模板”决定了行政与法律的关系样式，从而型构了不同的依法行政范式。计划帝国之下，“行政即法”。法治国家之下，“行政在法”、“行政在人大”。今天，我们正走在历史的断裂之间。试图以社会学视角，客观描述计划帝国简史和特征、行政与法律的关系，从中管窥我国依法行政范式转换的艰难过程，重新界定依法行政的内涵和制度建构。
一、计划帝国之下：行政即法社会和行政体系自身的需求是行政权膨胀的根本原因。如果我们不从社会关系中寻找中国行政法治的演化路径，就无法分辨出行政权持有和行使的正当性，也无法跳出“控权”与“维权”学术之争的窠臼。“帝国”是指在一定的时空里建构的庞大组织和严密的管制制度。帝国主要有两个类型，脆弱的帝国仰赖于庞大的军事力量，持久的帝国仰赖于缜密而有弹性的制度。计划帝国的基本特点是：通过严密的组织、管制措施和广泛的社会动员来进行社会建构。在其之下，计划与行政是等值的概念和手段，由于行政权极端地关注计划目标的崇高性和结果性，行政与法律必然冲突。只要计划“脱法”，行政亦无法治可言。（一）计划帝国简史埃德加•斯诺在《红星照耀中国》中扼要叙述了抗日战争时期陕甘宁边区苏维埃社会的政权组织网络和经济生活。他说，凡是政权稳定的地方，苏维埃工作进展得很顺利。代议制政府结构是从最小的单位村苏维埃开始建立的。上面是乡苏维埃、县苏维埃、省苏维埃，最后是中央苏维埃。每一乡苏维埃下设教育、合作社、军训、政训、土地、卫生、游击队训练、革命防御、扩大红军、农业互助、红军耕田等等委员会，形成统一的政策执行体系。而且，组织工作并非到政府机构为止。“苏维埃组织的目的显然是使得每一个男女老幼都是某个组织的成员，有一定的工作分派他去完成。”陕甘宁边区的经济生活也是管制性和计划性的。斯诺说，“我弄到了土地委员会发给各个分支机构，指导他们组织农民从事耕种和在这方面进行宣传的许多命令，范围之广和内容之实际，使人相当惊讶。”[4]
认为“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人，民法、刑法那么多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”刘少奇也认为，比较法治和人治，还是人治可靠些，法律只是办事的参考。相应地，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中提议，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定了。[6]我们同时注意到，就在这一时期（包括八十年代初期），中国法学确立了计划和政策的高度权威地位。民法学家认为“国家有权干预一切违背国家规划、国家法律和法令的民事活动”。[7]经典的法理学教科书认为“立法应以党的政策为基础，法律实施亦应以党的政策为指导。……政策居于主导地位……法律帮助实现政策。”[8]这些结论集中表明：权利被国家利益淹没，法律被政策宰制。（二）计划帝国的特征管窥历史，中国的计划体制主要不是受前苏联影响而成的，它与新政权成长的背景和社会目标选择息息相关。计划体制也并不局限于经济领域，它实际上使整个社会关系处于计划和管制状态。计划帝国的基本特征是：
3、无限性。计划帝国在自身“规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。”[14]布哈林把社会想象成一个大工厂，所有的人都根据簿记局和统计局的指导从事工作，国家为唯一的雇主，私人没有选择权，“不劳动不得食”变成了“不服从不得食”。[15]“计划本身的每一个细节，实际上就是政府的每一个行为，必须是神圣的和免受批评的。”[16]
4、无畏性。一个政府应该有所畏惧。例如，独角兽和火怪、民间习俗和禁忌、上帝、社会舆论、雷电等自然现象，都是早期帝王畏惧的象征物和图腾。在英国宪政史上，从布雷克顿到柯克都清晰地表达了如下观念——“国王不应服从任何人，但应服从上帝和法律”，[17]即“法律至高无上”原则。在计划帝国之下，行政无所畏惧，也就无所谓约束。
6、无形性。人所共知的事实是，政府的计划越多，个人计划就越困难。政府行为的政策化导致了私人行为的局促性和窘迫性，私人丧失了自治力、竞争力和创新力。法治首先强调其形式性和程序性。正如哈耶克所言：“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事物。”[23]在计划帝国这一操作系统之下，行政权必然呈现如下特点：其
一、行政伦理的至善主义。行政权的正当性基础不是基于国民的同意以及议会和法律的授权，而是行政行为自身的善意和善行，多样性的政策是善行的化身。合目的性成为行政权行使的正当理由，即“只要目的可欲就视实现这些目的的几乎所有手段为合法的”[24]。“结果，在中国合法性不是建立在于人民的人民主权。相反，政府的合法性是基于政府为人民利益服务的能力——或者统治者决定人民的利益的能力。”[25]其
于自我封闭状态。在未能分权的政治架构下，行政依靠自身的力量可以不需要外在的价值尺度和制度来衡量和规制自己。“依法行政”的判断标准也就是行政主体自己的行为，行政即法，“法”即行政的法，“许可证是国王”。其
