关于提升民行监督能力的调研报告
内容摘要:要处理好抗诉与侦查的关系,要充分利用审查民行申诉案件的有利条件,发现司法不公背后的职务犯罪线索,通过查办职务犯罪案件,增强抗诉工作效果,使抗诉与侦查两种法律监督手段形成合力,达到强化民事行政检察监督的目的。 民事行政检察的任务是:受理当事人不服人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定的申诉并进行审查,对符合法定抗诉条件的判决、裁定提请抗诉;对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实施法律监督;对于审查中发现的审判人员贪污、受贿、民事、行政枉法裁判的犯罪行为,依法查处。显然,提高民行监督能力,对于维护国家利益和社会公共利益,促进司法公正,保障国家法律的正确统一实施,其作用是显着的。本文就如何提高民行监督能力,从民行监督的全面性、正确行使监督权、民行监督的法定性和查办职务犯罪四个方面,提出自己的肤浅认识。 法律监督是检察机关在国家政治体制和司法体制中的功能定位,是各项检察职能的综合和本质特点。民事行政法律监督,是检察机关法律监督的重要组成部分,我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法的总则都规定,检察机关有权对民事审判实行法律监督,从法律上规定了检察机关广泛的法律监督权限。显然,民行检察部门要发挥好权力制约的功能,监督和支持审判机关依法独立公正行使审判权,监督和纠正诉讼领域的违法行为,维护司法公正,促进严格执法,保障在全社会实现公平和正义。由于,民事行政检察工作的特殊性、复杂性,在司法实践中还存在诸多困难,理论上和司法实践中存在许多问题和争议,依据省院近期出的规范性文本,本文就提高民行监督能力谈几点认识。 一、民行监督是全面监督 依法对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动实施法律监督,是检察机关的一项神圣职责。监督内容,不仅是对民事审判活动和行政诉讼活动的过程实施监督,也应包括对民行调解,执行活动中的违法行为监督。针对民事行政诉讼中依然存在着司法不公现象,严重损害诉讼当事人合法权益,破坏司法权威,人民群众反映强烈,更应该尝试用民事手段追缴国有资产流失的资金,保护弱势群体的利益。 监督的方式,要综合运用民行抗诉和不抗诉、再审建议书、再审案件出庭、纠正违法通知书对民行审判活动实施监督。运用对审判人员执法不公背后的职务犯罪的侦查权,对民行审判、执行中的违法违纪行为行使检察建议权,积极运用支持起诉的形式开展公益诉讼。通过向党委、人大送达抗诉书的形式,积极争取党委、人大的领导支持,努力提高民行监督的效力。 监督对象,在认真履行抗诉职能的同时,对确有错误的,督促程序中的支付令,诉讼程序中的财产保全和先予执行等,可以适用检察建议,向法院提出纠正意见,对民事行政诉讼中存在的一般性、程序性的错误,可以用纠正违法通知书提出监督意见。 二、严格执行抗诉的法定条件,注重证据,确保抗诉案件的质量,是提高民行监督能力的重要保证。 现行民事诉讼法规定的抗诉条件是:(1)原判决、裁定认定事实的主要证据不足;(2)原判决、裁定适用法律确有错误的;(3)人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决,裁定的;(4)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。以上四条是抗诉的法定条件,但原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误,但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的;以及原审违反法定程序,但未影响案件正确判决、裁定的,不宜抗诉。主要是这两种情形抗诉后,法院改判的可能性不大,浪费了诉讼资源和当事人的精力,对树立检察机关的形象也不好。 在实践工作中,民行抗诉工作的主要任务是审查人民法院裁决所依据的证据是否达到了确实、充分,民行检察部门在审查中,当事人也可以举证,但以下三种情况不宜抗诉:(1)申诉人在原审过程中非因法定事由未尽举证责任的。(2)现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的;(3)足以推翻原判决、 裁定的证据属于当事人在诉讼中非因法定事由未提供的新证据的。以上情形不应抗诉的原因是,民事诉讼的规则是“谁主张、谁举证”;行政诉讼是“谁作出具体行政行为,谁举证”。那么,当事人在法定时间没有充分举证,则应该承担举证不力的责任。对于基于同一个事实,有两种相反证据的,则要按优势证据的原则进行审查,尤其要注意书证是证据之王。 三、正确行使民行检察监督权,摆正自己的位置,要把民行监督建立在监督职能的全面履行和监督手段的理性运用上。 根据现有法律规定,作为监督者,检察人员应当独立于当事人的实体利益之外,地位是属于申诉人和人民法院之间,不代表某一方利益,保持中立地位,这是符合民事诉讼当事人主义原则的,检察机关针对的是法院的审判活动,而不是针对具体的民事争议,是以事实和法律衡量、判断案件,纠正错误的裁判,维护司法公正,应该确定以下观点。 1、作为监督者,不是案件的当事人,不能有“主张意识”,要尊重诉讼当事人的诉讼权利。 2、作为监督者,不是当事人的代理人,不能有“代言”意识,要明白,检察机关的地位是居于申诉人和人民法院之间,不代表某一方的利益。 3、作为监督者,不是案件的裁决者,不能有“裁判”意识。民事行政检察监督是一种保障审判权和执行权合法行使的监督,有权启动再审程序,民事审判和行政诉讼中的违法行为得到纠正,最终还是由审判机关最后裁决,不应当试图拥有检察监督的最终裁决权。 4、作为监督者,不是案件的调查主体,不能有“调查”意识。民事诉讼最主要原则是谁主张、谁举证。显然,举证的责任在主张一方的当事人。作为监督者,审查民事、行政抗诉案件,应当以审查原审案卷为主,非确有必要,不进行调查。只有下列情形,可以进行调查:(1)当事人及其诉讼代理人由于法定情形不能自行收集的主要证据,向人民法院提供了证据线索,人民法院应予调查取证而未进行调查取证的;(2)当事人提供的证据相互矛盾,人民法院应当予以调查取证而未调查取证的;(3)审判人员在审理该案件时,可能有贪污、受贿、民事、行政枉法裁判等违法行为的;(4)人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的;(5)人民法院违反法定程序的证据。 5、作为监督者,应自觉维护司法权威,对人民法院的正确裁判和认识上有分歧但有利于维护社会稳定的案件,注意利益衡量,耐心解释,使当事人服判息诉,防止矛盾激化;对于社会影响大,申诉人态度激烈的案件,积极与有关部门协商做好化解工作;当事人在申诉中,有和解可能的,要尽可能促成和解,维护社会稳定,维护司法权威。 四、积极查办民事行政审判、执行中的职务犯罪,是提高民行检察监督能力的重要途径,可以增加抗诉工作效果,使抗诉与侦查两种法律监督手段形成合力,达到强化民事行政检察监督的目的。 近年来,随着我国社会主义市场经济的发展,民事行政诉讼案件迅速增多,涉及的企业、地方和个人利益越来越广泛,民事行政诉讼中仍然存在着司法不公现象,严重损害诉讼当事人合法权益,破坏司法权威,人民群众反映强烈,而其背后的职务犯罪,已成为造成司法不公的重要根源,为了维护司法公正和司法权威,构建和谐社会,检察机关必须强化对民事行政诉讼的法律监督,基于上述情况,去年,最高人民检察院调整了人民检察院直接受理案件侦查分工,明确规定,民事行政检察部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索,经检察长同意和批准,可以进行初查和直接立案侦查,这是在新形势下,民行检察监督的新任务,也是遵循司法规律,强化民行监督的重要手段,整合了民事行政抗诉和查处民事行政诉讼中的职务犯罪两种监督手段,有利于提高民行检察监督力度,惩治司法腐败,推动法律监督工作全面开展。 笔者认为,认真做好查办审判人员职务犯罪工作,提高民行监督能力,应注意以下方面。 1、要处理好抗诉与侦查的关系,要充分利用审查民行申诉案件的有利条件,发现司法不公背后的职务犯罪线索,通过查办职务犯罪案件,增强抗诉工作效果,使抗诉与侦查两种法律监督手段形成合力,达到强化民事行政检察监督的目的。 2、要努力提高自身能力,会办案、办好案,要认真学习侦查知识及相关法律,注意总结侦查实践经验,提高侦查民行诉讼中职务犯罪的意识和水平,增强侦查此类职务犯罪案件的能力,切实履行查办民事行政诉讼中职务犯罪案件的职责。 3、要深入群众,了解民事行政审判、执行中的职务犯罪线索,深入研究民事行政诉讼中职务犯罪的特点、规律,注重侦查对策和谋略。 4、开展侦查工作,要严格遵守办案纪律,对侦查工作进行科学而严格的管理,加强办案安全,搞好侦查工作的协调配合,执行法律要严,一定要防止借刑事手段解决办理民事行政案件中的问题的发生。 民事行政检察部门开展侦查工作,查办职务犯罪,这是一项神圣职责,任重而道远,这项工作搞好了,可以使抗诉工作有很大的推进,促进民行检察的监督力度,极大的树立检察机关的形象和法律权威,对司法公正提供强有力的保障,对于提高民行监督能力的作用是巨大的,成效是显着的。
